Г.І.Калінін Адміністративна відповідальність в сфері ветеринарії * Правова зоозахисту
Г.І.Калінін Адміністративна відповідальність в сфері ветеринарії
Крім загальних статей КоАП РФ, протоколів, які уповноважені складати більшість органів державного контролю (нагляду), видають ліцензії і правоохоронних органів, органи державного ветеринарного нагляду в повному обсязі уповноважені здійснювати провадження у справах про адміністративні правопорушення, відповідальність за які передбачена ст. ст. 10.6, 10.7, 10.8 КоАП РФ.
Виходячи з цілей і завдань, законодавчо поставлених перед ветеринарією і державним ветеринарним наглядом в РФ, ст. 10.6 КоАП РФ, мабуть, слід відносити до порушення правил, пов'язаних з попередженням хвороб тварин, їх лікуванням; а ст. 10.8 КоАП - до порушення правил, пов'язаних з випуском повноцінних і безпечних у ветеринарному відношенні продуктів тваринництва, хоча в обох статтях чіткої межі не проведено. Більш того, ці два завдання ніяк не відокремлені від третьої - захисту населення від хвороб, спільних для людей і тварин. Практика також показує, що ст. 10.6 КоАП РФ органи з контролю і нагляду в сфері ветеринарії застосовують за порушення будь-якого нормативно-правового акта, в назві якого є слово «правила».
Адміністративна практика по ст. ст. 10.6 і 10.8 КоАП РФ дуже значна. За п'ять місяців 2005 р (з серпня, моменту початку роботи Управління в області адміністративної практики ветнадзора, по грудень) посадовими особами Управління Россільгоспнагляду по Краснодарському краю і Республіці Адигея винесено 187 постанов у справі про адміністративне правопорушення, відповідальність за яке передбачена ст. 10.6 КоАП і 277 - за ст. 10.8 КоАП РФ, накладено штрафів за цими двома статтями на 270,5 тис. Руб .; в2006 р винесено 481 постанову по ст. 10.6 КоАП РФ і 662 - за ст. 10.8, накладено штрафів на 901,6 тис. Руб .; в2007 р винесено відповідно 568 і 710 постанов і накладено штрафів на 6090,2 тис. руб .; за2008 р - 563 і 598 і штрафів на 7176 тис. руб.
Отже, слід розібратися, порушення яких нормативно-правових актів є основою складу адміністративних правопорушень, відповідальність за які передбачена ст. ст. 10.6 і 10.8 КоАП РФ. У цих статтях йдеться про порушення ветеринарно-санітарних правил, а в ст. 10.6, крім того, - правил щодо карантину тварин. Що ж це за правила, як і їх система і про що в них йдеться? Спробуємо прояснити це питання, тим більше що при розгляді даних справ в судах (а згідно з ч. Ч. 2 і 3 ст. 23.1 дані справи мають право розглядати світові судді) і при оскарженні постанов у справах про адміністративні правопорушення в сфері ветеринарії перше питання, яке задають судді «Які саме ветеринарно-санітарні правила порушені?», роблячи акцент саме на порушення нормативно-правового акта з назвою «ветеринарно-санітарні правила».
В якості аналогії візьмемо близьку за програмними цілями, завданням і заходам впливу систему санітарних правил. Федеральний закон «Про санітарно-епідеміологічне благополуччя населення» дає поняття санітарних правил, відносить ці правила до нормативно-правовим (тобто загальнообов'язковим для виконання) актам, визначає загальні принципи державного санітарно-епідеміологічного нормування, розробки, затвердження і введення в дію санітарних правил. Державний нагляд за їх виконанням здійснюють органи, уповноважені здійснювати державний санітарно-епідеміологічний нагляд. Є класифікація нормативних і методичних документів системи державного санітарно-епідеміологічного нормування <1>. Положення про державний санітарно-епідеміологічний нормуванні <2>, наприклад, визначено, що термін дії санітарних правил встановлюється при їх затвердження, але не більше ніж на 10 років, з можливістю його продовження не більше ніж на п'ять років. І такі продовження, в тому числі для санітарних правил, прийнятих ще в СРСР, проводяться регулярно і дуже системно, останній раз - в2007 р, наприклад, в області гігієни харчування <3>.
-----------
<1> Класифікація нормативних і методичних документів системи державного санітарно-епідеміологічного нормування. Керівництво Р 1.1.002-96. Затв. Госкомсанепіднадзором РФ 14.05.1996.
<2> Постанова Уряду Російської Федерації від 24 іюля2000 р N 554 «Про затвердження Положення про державну санітарно-епідеміологічну службу Російської Федерації і Положення про державний санітарно-епідеміологічний нормуванні» // Відомості Верховної РФ. 31.07.2000. N 31. У розділі ст. 3295.
<3> Лист Росспоживнагляду від 16 мая2007 р N 0100 / 4962-07-32 «Про діючих нормативних та методичних документах з гігієни харчування» // УПС «КонсультантПлюс» (документ не опублікований).
Однак про систему санітарних правил можна міркувати дуже довго, повернемося до теми даної статті.
Закон РФ «Про ветеринарії» не дає поняття «ветеринарно-санітарні правила», при цьому в декількох статтях цього Закону (ст. Ст. 5, 8, 9, 12, 16) є згадка про ветеринарних правилах і про ветеринарних нормах (також без розшифровки поняття), хоча зі змісту ст. 8 можна зрозуміти, що ветеринарні правила є нормативним актом, обов'язковим для виконання при веденні тваринництва, утриманні тварин, виробництві, зберіганні, перевезенні та реалізації продуктів тваринництва; однак там же вказується, що ця сфера може регулюватися та іншими нормативними актами (якими - не конкретизовано). У той же час в ст. 18 даного Закону сказано, що підприємства, установи, організації та громадяни - власники тварин і виробники продуктів тваринництва зобов'язані дотримуватися встановлених ветеринарно-санітарні правила перевезення і забою тварин, переробки, зберігання і реалізації продуктів тваринництва, а в ст. 21 - що порядок переробки та використання шкіряного, хутряного і іншої сировини тваринного походження визначається діючими ветеринарно-санітарними правилами. Виходить повний різнобій. При цьому відразу обмовлюся, що чітка законодавча класифікація ветеринарних підзаконних нормативно-правових та інших актів (яка є в області санітарно-епідеміологічного нагляду) абсолютно відсутня. При цьому в ст. 2 Закону є поняття «ветеринарне законодавство»: ветеринарне законодавство Російської Федерації складається з цього Закону та прийнятих відповідно до нього інших нормативних правових актів Російської Федерації, законів та інших нормативних правових актів суб'єктів Російської Федерації; ветеринарне законодавство Російської Федерації регулює відносини в галузі ветеринарії з метою захисту тварин від хвороб, випуску безпечних у ветеринарному відношенні продуктів тваринництва і захисту населення від хвороб, спільних для людей і тварин. Чи входять в групу інших нормативно-правових актів ветеринарно-санітарні правила, незрозуміло.
При пошуку в будь-якій електронній інформаційно-пошукової правовій системі такого документа, як ветеринарно-санітарні правила, недосвідчена людина не отримає вражаючого результату. Так, пошук через вид документа взагалі нічого не дасть, у разі використання цього словосполучення в назві документа будуть видані лише ветеринарно-санітарні правила: для птахівницьких господарств <4> (1973 р, швидше за все, не діють, тому що в2006 р Мінсільгоспом Росії були затверджені відповідні ветеринарні правила), для підприємств з переробки птиці (1987 р) <5>, по біологічних відходів (1996 г.) <6>, по дератизаційних заходів (2001 г.) <7>, ще два стосуються використання гною і тваринницьких стоків (1993 <8> і 1997 <9> рр.). Причому однозначно про общеобязательности для виконання можна говорити для двох з них: по біологічних відходів (зареєстровані в Мін'юсті Росії) і - для птіцепереработкі (в епоху СРСР обов'язкової реєстрації нормативних актів в Мін'юсті не було). Якщо зайнятися питанням пошуку більш глибоко і детально, то можна наштовхнутися на збірник «Ветеринарне законодавство» (т. 1 - 4), в якому знайдеться ще близько двох десятків ветеринарно-санітарних правил (всі прийняті ще в СРСР).
-----------
<4> Ветеринарно-санітарні правила для птахівничих господарств (ферм) і вимоги при їх проектуванні. Затв. Мінсільгоспом СРСР 23.07.1973 // УПС «КонсультантПлюс».
<5> Ветеринарно-санітарні правила для підприємств (цехів) з переробки птиці та виробництва яйцепродуктів. Затв. МОЗ України 06.05.1987 N 4261-87 // УПС «КонсультантПлюс».
<6> Ветеринарно-санітарні правила збору, утилізації та знищення біологічних відходів. Затв. Мінсільгосппродом Росії 04.12.1995 N 13-7-2 / 469 (ред. Від 16.08.2007) // Російська газета. 26.09.2007.
<7> Ветеринарно-санітарні правила по організації і проведенню дератизаційних заходів. Затв. Мінсільгоспом Росії 14.03.2001 N 13-5-02 / 0043 // УПС «КонсультантПлюс» (документ не опублікований).
<8> Ветеринарно-санітарні правила по використанню тваринницьких стоків для зрошення і добрива пасовищ. Затв. Мінсільгоспом Росії 18.10.1993 N 19-7-2 / 148 // УПС «КонсультантПлюс» (документ не опублікований).
<9> Ветеринарно-санітарні правила підготовки до використання в якості органічних добрив гною, посліду і стоків при інфекційних та інвазійних хворобах тварин і птиці. Затв. Мінсільгосппродом Росії 04.08.1997 N 13-7-2 / 1027 // УПС «КонсультантПлюс» (документ не опублікований).
Чи може бути, що така сфера діяльності, як ветеринарія, завданнями якої є попередження хвороб тварин і їх лікування, випуск повноцінних і безпечних у ветеринарному відношенні продуктів тваринництва і захист населення від хвороб, спільних для людей і тварин, регулюється таким мізерним кількістю нормативних актів?
Крім ветеринарно-санітарних правил є нормативно-правові акти з іншими назвами, що регулюють цю сферу, наприклад: санітарні правила (саме так, але тільки ті, контроль за якими прямо покладено на державну ветеринарну службу або органи державного ветеринарного нагляду, наприклад, Санітарні правила для підприємств м'ясної промисловості <10>, або Санітарні правила для колгоспних ринків <11>; хоча їх кількість невелика, і в основному такі правила приймалися ще в СРСР, але є і виключення, наприклад, СаНПиН (Саніт арні правила і норми) «Виробництво і реалізація рибної продукції» <12>, правила (наприклад, Правила організації роботи з видачі ветеринарних супровідних документів <13>), в тому числі і затверджені актами інших відомств, зокрема що стосуються перевезень (наприклад, залізничних <14>), санітарні та ветеринарні правила (наприклад, для молочних ферм <15>). У 1996 р спільно з Держсанепіднагляду була прийнята серія з двох десятків документів під назвою «санітарні правила. Ветеринарні правила », що стосуються профілактики та боротьби із заразними хворобами, загальними для людини і тварин, наприклад, на сказ <16>, іншими захворюваннями. У 1999 р прийняті ряд (більше сорока) ветеринарних і ветеринарно-санітарних вимог, що регулюють питання ввезення в РФ тварин (добових курчат <17>), харчових продуктів тваринного походження (молока <18>), кормів і сировини тваринного походження (напр. , рослинних кормів <19>). У 2006 р в зв'язку зі спалахами пташиного грипу було прийнято кілька ветеринарних правил з цього питання, наприклад Ветеринарні правила для птахівницьких господарств закритого типу <20>. Останні затверджувалися наказами Мінсільгоспу Росії, реєструвалися в Мін'юсті Росії, і їх статус цілком ясний. Але незрозуміло, чи тягне порушення цих правил адміністративну відповідальність, адже вони не називаються ветеринарно-санітарними правилами.
-----------
<10> Санітарні правила для підприємств м'ясної промисловості. Затв. МОЗ України 27.03.1985 N 3238-85: Гігієна харчової промисловості (нормативні матеріали). Т.1. М., 1991.
<11> Наказ Мінторгу СРСР від 24 декабря1979 р N 297 «Про затвердження Державних санітарних правил для колгоспних ринків» // УПС «КонсультантПлюс» (документ не опублікований).
<12> Виробництво та реалізація рибної продукції. Санітарні правила і норми. СанПіН 2.3.4.050-96. Затв. Постановою Госкомсанепіднадзора Росії від 11.03.1996 N6. М .: Інформаційно-видавничий центр Госкомсанепіднадзора Росії, 1996..
<13> Наказ Мінсільгоспу Росії від 16.11.2006 N 422 (ред. Від 19.03.2008) «Про затвердження Правил організації роботи з видачі ветеринарних супровідних документів» // Бюлетень нормативних актів федеральних органів виконавчої влади. 25.12.2006. N 52; 26.05.2008.
<14> Наказ Державної адміністрації залізничного транспорту України від 18.06.2003 N 37 «Про затвердження Правил перевезень залізничним транспортом швидкопсувних вантажів» // Російська газета. 20.06.2003. N 119/2.
<15> Санітарні та ветеринарні правила для молочних ферм колгоспів, радгоспів і підсобних господарств. Затв. МОЗ України 29.09.1986 // УПС «КонсультантПлюс».
<16> Профілактика та боротьба з інфекційними хворобами, загальними для людини і тварин. 13. Сказ. Санітарні правила. СП 3.1.096-96. Ветеринарні правила. ВП 13.3.1103-96 // Інформаційно-видавничий центр Госкомсанепіднадзора Росії. 1996.
<17> Ветеринарні вимоги при імпорті в Російську Федерацію добових курчат, індичат, каченят, гусенят і інкубаційних яєць цих видів птахів. Затв. Департаментом ветеринарії Мінсільгосппроду Росії 23.12.1999. N 13-8-01 / 1-14 // УПС «КонсультантПлюс».
<18> Ветеринарно-санітарні вимоги при імпорті в Російську Федерацію молока і молочних продуктів. Затв. Департаментом ветеринарії Мінсільгосппроду Росії 23.12.1999. N 13-8-01 / 2-6 // УПС «КонсультантПлюс» (документ не опублікований).
<19> Ветеринарно-санітарні вимоги при імпорті в Російську Федерацію кормів для тварин рослинного походження (фуражного зерна, соєвих бобів, тапиоки, шротів з арахісу і сої). Затв. Департаментом ветеринарії Мінсільгосппроду Росії 23.12.1999. N 13-8-01 / 3-5 // УПС «КонсультантПлюс».
<20> Наказ Мінсільгоспу Росії від 3 апреля2006 р N 104 «Про затвердження Ветеринарних правил утримання птахів на птахівницьких підприємствах закритого типу (птахофабриках)» // Бюлетень нормативних актів федеральних органів виконавчої влади. 2006. N 19.
Деякі акти в сфері ветеринарії в своїй назві взагалі не мають слів «ветеринарні», «санітарні» і «правила»: інструкції (по ветеринарному клеймуванню м'яса <21>), порядки (по поставкам гуманітарної допомоги <22>), вказівки (про ввезення кормів для хутрового звірівництва <23>), в тому числі і інших відомств, листи (про продукти, що надходять з країн Євросоюзу <24>).
-----------
<21> Інструкція по ветеринарному клеймуванню м'яса. Затв. Мінсільгосппродом Росії 28.04.1994 // Російські вести. 08.06.1994. N 104.
<22> Порядок здійснення державного ветеринарного контролю за продукцією, що надходить з-за кордону в якості гуманітарної допомоги. Затв. Мінсільгосппродом РФ 15.02.1999 // Ветеринарне законодавство. Т.1. М .: Росзооветснабпром, 2002.
<23> Вказівка Россільгоспнагляду від 24.09.2004 N 13-3-6 / 1 825. «Про ввезення на територію Російської Федерації кормів, призначених для хутрового звірівництва» // УПС «КонсультантПлюс».
<24> Лист Россільгоспнагляду від 21.04.2006 N ФС-СД-2/3106 «Про контроль продуктів тваринного походження з Європейського співтовариства, що надходять в Російську Федерацію» // УПС «КонсультантПлюс».
Більшість з перерахованих вище документів приймалися Мінсільгоспом Росії (в тому числі раніше - його Департаментом ветеринарії), який є органом нормативно-правового регулювання в сфері ветеринарії згідно з указом Президента РФ, і Россільгоспнаглядом (який в даний час структурно також підпорядковується Мінсільгоспу). Незважаючи на цю функцію Мінсільгоспу Росії, ряд питань в сфері ветеринарії не мають глибокого розкриття в його підзаконних актах, а регулюються в загальному порядку нормативно-правовими актами вищої юридичної сили. Так, питання про обов'язковість наявності маркування та терміну придатності харчових продуктів (з точки зору ветеринарного нагляду за цим нормативом) міститься тільки в Федеральному законі «Про якість та безпеку харчових продуктів» і в Постанові Уряду РФ N 1263. Питання оформлення перевезень підконтрольних державному ветеринарному нагляду вантажів взагалі врегульовані міжнародною угодою <25>.
-----------
<25> Єдині правила державного ветеринарного нагляду при міжнародних та міждержавних перевезень тваринницьких вантажів. Затверджено рішенням Міжурядової ради зі співробітництва в галузі ветеринарії 5 ноября2003 р в м.Києві.
Деякі питання в сфері ветеринарного нагляду взагалі врегульовані тільки нормативними актами суб'єктів РФ (у зв'язку з цим також виникає питання про правомірність нагляду за такими питаннями з боку федерального органу виконавчої влади по контролю і нагляду у сфері ветеринарії, тобто Россільгоспнагляду, проте це питання не зовсім відноситься до теми статті). Зокрема, в листі Мінсільгоспу Росії «Про посилення ветеринарно-санітарного контролю» <26> міститься вимога про проведення атестації всіх підприємств із заготівлі та забою худоби (птиці) та переробці продукції тваринного походження (в тому числі м'ясопереробних), а також ринків і видачу цим підприємствам за результатами атестації (у разі якщо вони відповідають пропонованим до них ветеринарно-санітарним вимогам) ветеринарного реєстраційного посвідчення. Однак наскільки даний документ можна вважати нормативним (з перерахованих вище причин), невідомо. На даний момент вимога про наявність у підконтрольних державному ветеринарному нагляду підприємств ветеринарного реєстраційного (або ветеринарного, ветеринарно-санітарного) посвідчення міститься в нормативно-правових актах деяких суб'єктів РФ, наприклад Краснодарського і Алтайського країв <27>, м Москви <28>.
-----------
<26> Лист Мінсільгоспу Росії від 02.09.1992 N 22-9 / 768 «Про посилення ветеринарно-санітарного контролю» // УПС «КонсультантПлюс» (документ не опублікований).
<27> Закон Краснодарського краю від 4 марта1998 р N 120-КЗ (ред. Від 04.04.2008) «Про державний ветеринарний нагляд в Краснодарському краї» // Інформаційний бюлетень ЗС Краснодарського краю. 1998. N 26; Закон Алтайського краю від 13 ноября1998 р N 59-ЗС «Про ветеринарії».
<28> Постанова Уряду Москви від 09.01.2001 N 8-ПП «Про введення на території м Москви ветеринарно-санітарних посвідчень» // Вісник мерії Москви. 2001. Февраль. N 6.
Виходячи з усього вищевикладеного виникає головне питання - чи правомірно кваліфікувати порушення перерахованих вище правових актів (особливо тих, які не називаються ветеринарно-санітарними правилами) як адміністративні правопорушення, відповідальність за які передбачена ст. ст. 10.6 і 10.8 КоАП РФ?
На щастя, судова практика, як правило, дає на це позитивну відповідь.
Так Федеральний арбітражний суд Західно-Сибірського округу в своїй Постанові <29> визнав правомірним притягнення юридичної особи Управлінням Федеральної служби з ветеринарного і фітосанітарного нагляду по Алтайському краю і Республіці Алтай до відповідальності відповідно до ст. 10.8 КоАП РФ при відсутності у юридичної особи ветеринарного реєстраційного посвідчення (передбаченого Законом Алтайського краю «Про ветеринарії»), що дозволяє і підтверджує відповідність ветеринарним вимогам умов заготівлі, переробки, зберігання, перевезення і реалізації безпечної продукції та сировини тваринного походження.
-----------
<29> Постанова ФАС Західно-Сибірського округу від 07.02.2008 N Ф04-790 / 2008 (221-А03-19) у справі N А03- 5978 / 07-17 // УПС «КонсультантПлюс».
Федеральний арбітражний суд Волго-Вятського округу залишив без зміни <30> рішення Арбітражного суду Республіки Комі від 16.03.2007 у справі N А29-1297 / 2007, яке, в свою чергу, визнало законним і обгрунтованим постанову Управління Федеральної служби з ветеринарного і фітосанітарного нагляду по Республіці Комі про притягнення індивідуального підприємця до адміністративної відповідальності відповідно до ст. 10.8 КоАП РФ за порушення правил зберігання, обліку та відпуску лікарських засобів списків А і Б, призначених для ветеринарних цілей <31>. Суд також визнав, що ці правила не зачіпають права, свободи, обов'язки людини і громадянина і не встановлюють правовий статус організацій, що не мають міжвідомчого характеру і, таким чином, підлягають державній реєстрації в Мін'юсті Росії. Крім того, суд також визначив, що дане правопорушення є також порушенням Закону «Про лікарські засоби», який поширюється не тільки на діяльність організацій - виробників лікарських засобів, а й на діяльність фахівців, що використовують лікарські засоби, в тому числі і ветеринарного призначення.
-----------
<30> Постанова ФАС Волго-Вятського округу від 30.08.2007 у справі N А29-1297 / 2007 // УПС «КонсультантПлюс».
<31> Правила зберігання, обліку та відпуску лікарських засобів списків А і Б, призначених для ветеринарних цілей. Затв. Мінсільгосппродом Росії 13.07.2008 // Ветеринарне законодавство. Т.1. М .: Росзооветснабпром, 2002.
Цей же Федеральний арбітражний суд залишив без зміни <32> рішення Арбітражного суду Ярославської області від 25.07.2006 та Постанова Другого арбітражного апеляційного суду від 22.10.2006 у справі N А82-5122 / 2006-31, які визнали законним і обгрунтованим постанову Управління Федеральної служби по ветеринарного і фітосанітарного нагляду по Ярославській області про притягнення юридичної особи до адміністративної відповідальності відповідно до ст. 10.6 КоАП РФ за порушення Закону РФ «Про ветеринарії» і ветеринарно-санітарних вимог при ввезенні в Російську Федерацію овечої (козячої) вовни <33>. Суд у своїй Постанові прямо вказав, що порушення цих документів є порушенням правил щодо карантину тварин або інших ветеринарно-санітарних правил.
-----------
<32> Постанова ФАС Волго-Вятського округу від 18.12.2006 у справі N А82-5122 / 2006-31 // УПС «КонсультантПлюс».
<33> Ветеринарно-санітарні вимоги при ввезенні в Російську Федерацію овечої (козячої) вовни з країн СНД. Затв. Мінсільгосппродом Росії 23.12.1999 N 13-8-01 / 3-3 // УПС «КонсультантПлюс».
Федеральний арбітражний суд Північно-Кавказького округу залишив без зміни <34> рішення Арбітражного суду Краснодарського краю від 02.02.2007 по справі N А32-27509 / 2006-45 / 406-41АЖ-2007-3 / 37-5АЖ, яке визнало правомірним притягнення юридичної особи до адміністративної відповідальності відповідно до ст. 10.8 КоАП РФ за порушення Закону РФ «Про ветеринарії» і Положення про підрозділ державного ветеринарного нагляду на підприємствах з переробки та зберігання продуктів тваринництва <35>.
-----------
<34> Постанова ФАС Північно-Кавказького округу від 02.05.2007 N Ф08-2241 / 2007-919А у справі N А32-27509 / 2006-45 / 406-41АЖ-2007-3 / 37-5АЖ // УПС «КонсультантПлюс».
<35> Положення про підрозділ державного ветеринарного нагляду на підприємствах з переробки та зберігання продуктів тваринництва. Затв. головним держветінспектор РФ 14.10.1994 N 13-7-2 / 173 // Російські вести. N 5. 12.01.1995.
Є й інші аналогічні рішення і постанови судів з даної тематики. Таким чином, судова практика в цілому визнає більшість перерахованих в статті груп правових актів у сфері ветеринарії ветеринарно-санітарними правилами. Однак є й протилежні судові акти з даного питання. Таким чином, покладатися тільки на судову практику - вельми хитка позиція, необхідно чітке нормативно-правове регулювання та систематизація цієї сфери.
Перейти на головну
Що ж це за правила, як і їх система і про що в них йдеться?КоАП РФ?