Диференціація адміністративної відповідальності

У статті розповімо про те, як пропонується диференціювати адміністративну відповідальність за порушення у сфері поводження з відходами відповідно до нового законопроекту про внесення змін до Кодексу Російської Федерації про адміністративні правопорушення (в ред. Від 29.07.2017; далі - КпАП РФ).

Перш за все нагадаємо, як сформульована чинна редакція ст. 8.2 КоАП РФ:

витяг
з КоАП РФ

Стаття 8.2. Недодержання екологічних і санітарно-епідеміологічних вимог при поводженні з відходами виробництва і споживання, речовинами, що руйнують озоновий шар, або іншими небезпечними речовинами
Недодержання екологічних і санітарно-епідеміологічних вимог при зборі, накопиченні, використанні, знешкодженні, транспортуванні, розміщенні і іншому зверненні з відходами виробництва і споживання, речовинами, що руйнують озоновий шар, або іншими небезпечними речовинами тягне за собою накладення адміністративного штрафу на громадян у розмірі від однієї тисячі до двох тисяч рублів; на посадових осіб - від десяти тисяч до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; на осіб, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи, - від тридцяти тисяч до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або адміністративне призупинення діяльності на строк до дев'яноста доби; на юридичних осіб - від ста тисяч до двохсот п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або адміністративне призупинення діяльності на строк до дев'яноста доби.

Рік тому ми розповіли про подальшу долю проекту № 690757-6 [4] , Доповнивши статтю нашими критичними міркуваннями про його доопрацьованому тексті. Комітет Держдуми з державного будівництва і законодавства (вже нового скликання) 06.10.2016 був призначений відповідальним в роботі над проектом № 690757-6, але з тих пір нічого нового в цій історії не відбулося. Скоро казка мовиться, та не скоро діло робиться ...

Тим часом 11.01.2017 був зареєстрований запропонований депутатом Держдуми О.А. Ниловим проект Федерального закону № 75317-7 «Про внесення змін до Кодексу Російської Федерації про адміністративні правопорушення в частині встановлення відповідальності за скидання відходів виробництва і споживання за межами спеціально відведених для цього територій, а також встановлення підвищеної відповідальності за забруднення земель лісового фонду, водного фонду , особливо охоронюваних природних територіях або в їх охоронних зонах (округах) » [5] (Далі - проект № 75317-7).

ДО РЕЧІ

Цікаво, що про звернення з відходами в назві законопроекту нічого не говориться, хоча пропоновані зміни стосуються і ст. 8.2 КоАП РФ, і виділення в окрему статтю порушень санітарно-епідеміологічних вимог при поводженні з відходами (не беремося судити, з чим пов'язана така «конспірація»).

Проектом № 75317-7 передбачені зміни в ст. 8.2, 8.13, 8.31 і 8.39 КоАП РФ (про ст. 8.2 КоАП РФ ми поговоримо далі, тому що саме вона присвячена порушенням в галузі поводження з відходами).

Також проектом № 75317-7 пропонується доповнити КоАП РФ новою статтею [6] , Яка передбачає відповідальність за «скидання відходів виробництва і споживання (в тому числі побутових відходів сміття) за межами спеціально відведених і обладнаних для цих цілей територій, крім випадків, встановлених статтями 8.13, 8.2, 8.31, 8.39 цього Кодексу». Що таке «побутові відходи сміття», проект № 75317-7 не уточнює; цей досить тавтологічні (якщо не сказати - безглуздий) термін відсутній в діючих нормативних правових актах. І в цілому, на нашу думку, в такій новелі особливого сенсу немає, тому що відповідальність за порушення, пов'язані з поводженням з відходами (до яких можна віднести і скидання відходів за межами спеціально відведених і обладнаних територій), вже встановлена ​​ст. 8.2 КоАП РФ.

Крім того, в КоАП РФ є й інші статті, що передбачають відповідальність за подібні правопорушення. Наприклад, ч. 2 ст. 8.6 «Псування земель» КоАП РФ встановлює в тому числі відповідальність за псування земель в результаті порушення правил поводження з відходами, причому адміністративне покарання для юридичних осіб передбачено у вигляді штрафу від 40 до 80 тис. Руб. або у вигляді зупинення діяльності на строк до 90 діб (в той час як пропонований розмір покарання в проектованої статті мало від цього відрізняється і становить від 50 до 80 тис. руб., але призупинення діяльності не передбачено), а розмір адміністративного покарання згідно ст. 8.2 КоАП РФ значно вище.

Заслуговує інтересу введення проектом № 75317-7 іншої статті - «Порушення санітарно-епідеміологічних вимог до збору, використання, знешкодження, транспортування, зберігання та захоронення відходів виробництва та споживання» [7] .

За аналогією з проектом № 690757-6 порушення санітарно-епідеміологічних вимог при поводженні з відходами виділені в окрему статтю. Але, на відміну від проекту № 690757-6, проект № 75317-7 пропонує диференціювати відповідальність: посилити її в тих випадках, коли адміністративне правопорушення пов'язані з заподіянням шкоди (або з погрозою заподіяння шкоди) життю або здоров'ю громадян.

Планується встановити наступні види адміністративних покарань:

Вважаємо, подібна диференціація була б цілком виправдана. Але розміри штрафів за порушення, не пов'язані з заподіянням шкоди або загрозою заподіяння шкоди, представляються нам непропорційно високими.

Також відзначимо, що автори законопроекту не врахували суттєва обставина - одночасне призначення штрафу і призупинення діяльності суперечить ст. 3.3 КоАП РФ, оскільки обидва ці види покарань є основними покараннями, а за одне правопорушення може бути призначено лише одне основне покарання або основне і додаткове (до додаткових може ставитися, наприклад, конфіскація знаряддя вчинення адміністративного правопорушення).

Зупинимося тепер докладніше на заплановані зміни в ст. 8.2 КоАП РФ, яку пропонується назвати «Недотримання вимог при поводженні з відходами виробництва та споживання». Незрозуміло, чому слово «екологічних» в назві статті опущено, якщо запропоновано санітарно-епідеміологічні вимоги винести в окрему статтю.

У статті 8.2 КоАП РФ планується наступна диференціація відповідальності:

Ми вважаємо надмірно високим пропонований розмір адміністративного покарання за правопорушення, передбачені чч. 1 і 2 зазначеної статті. Особливо очевидна невідповідність покарання за недотримання або відсутність встановлених нормативів утворення відходів і лімітів на їх розміщення. Ці правопорушення, як правило, не становлять небезпеки для навколишнього природного середовища, і на практиці - коли підприємства при узгодженні проектів нормативів утворення відходів і лімітів на їх розміщення (далі - ПНООЛР) стикаються з проблемами, часто штучно створюваними державними службовцями, - це невідворотно призведе до величезних штрафів, які можуть викликати вимушені масові закриття підприємств.

До речі, нагадаємо, що в даний час нормативи утворення відходів не підлягають затвердженню державними органами. Згідно ст. 1 Федерального закону від 24.06.1998 № 89-ФЗ «Про відходи виробництва та споживання» (в ред. Від 28.12.2016) норматив утворення відходів - встановлену кількість відходів конкретного виду при виробництві одиниці продукції (тобто це питома величина, яка тільки розраховується в ПНООЛР), в той час як за підсумками розгляду ПНООЛР видається документ, в якому державні органи стверджують ліміти на розміщення відходів, а також показник, що характеризує кількість відходів (в тоннах), що утворюються за рік. Цей показник в нормативних правових актах [8] і що видаються державними органами підприємствам документах називається «пропонований норматив утворення відходів в середньому за рік» або «норматив утворення відходів, усереднений за рік», що по своїй суті нормативом утворення відходів не є, а норм законів, в яких говорилося б про необхідність дотримуватися кількість утворюються протягом року відходів, не існує [9] . Тому формулювання складу адміністративного правопорушення, вираженого в відсутності встановлених нормативів утворення відходів, потребує перегляду.

І в будь-якому випадку відсутність на підприємстві ПНООЛР (як і порушення, пов'язані з недотриманням лімітів на розміщення відходів) не може нести такої загрози суспільним відносинам, якій був би адекватний захмарний штраф в півмільйона рублів. Ми вже писали про це в минулорічній статті, але дозволимо собі повторитися, щоб ще раз висвітлити проблему: за недотримання встановлених лімітів на розміщення відходів (понадлімітне розміщення) підприємства зобов'язані вносити підвищену плату за негативний вплив на навколишнє середовище (далі - НВОС), т. е. підприємства караються рублем за перевищення лімітів.

Крім того, у випадках буквального застосування пропонованої формулювання адміністративного правопорушення можливі ситуації, при яких штрафувати на 400-500 тис. Руб. (або припиняти діяльність на 90 діб) будуть навіть за перевищення лімітів на розміщення відходів за все на кілька кілограмів. Але це ж вкрай несправедливо!

Абсурдним здається пропозицію диференціювати відповідальність за відсутність встановлених лімітів на розміщення відходів I-IV (з одного боку) і V (з іншого) класів небезпеки.

ДО ВІДОМА

У первинному варіанті проекту № 690757-6 ця ідея вже пропонувалася, але в доопрацьованому варіанті від неї справедливо відмовилися. Адже випадки, коли на підприємстві утворюються лише відходи V класу небезпеки, надзвичайно рідкісні.

Логічніше було б виділити як окремий правопорушення «недотримання обов'язків по встановленню нормативів утворення відходів і лімітів на їх розміщення» (зі штрафними санкціями не вище нині існуючих).

Згідно з діючими в даний час законодавчим актам, цілям встановлення нормативів утворення відходів і лімітів на їх розміщення служить розробка ПНООЛР, тому відсутність ПНООЛР може розглядатися як недотримання таких обов'язків. А відповідно до ст. 31.1 (вступить в силу 01.01.2019) Федерального закону від 10.01.2002 № 7-ФЗ «Про охорону навколишнього середовища» юридичні особи та індивідуальні підприємці, які здійснюють господарську та (або) іншу діяльність на об'єктах I категорії, будуть зобов'язані отримати комплексне екологічний дозвіл , заявка на отримання якого повинна буде містити обґрунтування нормативів утворення відходів і лімітів на їх розміщення. Але така заявка буде містити і іншу інформацію про об'єкт, яке справляє НВОС, тому в майбутньому, можливо, буде потрібно вводити в КоАП РФ окрему статтю про недотримання обов'язків по отриманню комплексного екологічного дозволу. Однак ніщо не вічне під місяцем, і можливо, до 01.01.2019 законодавці ще що-небудь нове придумають в області нормування і поводження з відходами або переглянуть раніше прийняті закони ...

Що стосується перспектив введення покарання за недотримання нормативів утворення відходів (питомих величин), то для початку потрібно мати механізм їх затвердження державними органами (якщо це взагалі доцільно), а також потрібен механізм визначення того, в яких випадках недотримання цих питомих величин повинно каратися (оскільки воно може бути викликано різними факторами або результат такого недотримання може не нести ніякої загрози навколишньому природному середовищу і суспільним відносинам).

Відзначимо і абсурдність вимоги про дотримання громадянами нормативів утворення відходів і лімітів на їх розміщення, оскільки обов'язок по розробці ПНООЛР громадянами законодавством не передбачена.

ДО РЕЧІ

Проект № 75317-7 пропонує в якості покарання адміністративне призупинення діяльності на строк до 90 діб з конфіскацією знарядь вчинення адміністративного правопорушення, але яке може бути знаряддя правопорушення за відсутності встановлених лімітів на розміщення відходів? Непрацюючі комп'ютери або принтери на підприємствах ?! Або принтери Росприроднагляду, на яких було роздруковано відмову в затвердженні нормативів утворення відходів і лімітів на їх розміщення ?! А яке знаряддя вчинення правопорушення може бути при недотриманні лімітів на розміщення відходів? Технологічне обладнання підприємства ?!

Деякі правопорушення в проекті № 75317-7 сформульовані, на нашу думку, некоректно, наприклад «відсутність обліку в галузі поводження з відходами», «відсутність звітності про утворення, використання, знешкодження, про розміщення відходів (для суб'єктів малого і середнього підприємництва)», «відсутність паспортів відходів I-IV класів небезпеки», «відсутність інвентаризації об'єктів розміщення відходів».

Так, звітність про освіту відходів суб'єктами малого і середнього підприємництва може бути складена, але не представлена ​​до відповідного органу державної влади. Облік в галузі поводження з відходами може вестися, але при цьому з порушеннями законодавства.

Формулювання цих правопорушень в проекті № 690757-6 були більш логічними. Порівняйте:

Інвентаризація об'єктів розміщення відходів - це не якийсь документ (який може бути відсутнім), а періодичний процес, що проводиться юридичними особами та індивідуальними підприємцями, що експлуатують об'єкти розміщення відходів, за результатами якого в двох примірниках складається характеристика об'єкта розміщення відходів (один екземпляр в повідомному порядку направляється в територіальний орган Росприроднагляду) [10] . Тому більш коректної була б, наприклад, таке формулювання: «недотримання обов'язків з проведення інвентаризації об'єктів розміщення відходів».

Що стосується паспортів відходів, то вони на підприємстві можуть бути в наявності, але при цьому можуть бути оформлені не у відповідності до вимог законодавства; або можуть бути оформлені відповідно до вимог законодавства, але при цьому не відіслані відповідним чином в Росприроднагляд. Тому логічніше було б таке формулювання, як «недотримання обов'язків по паспортизації відходів I-IV класів небезпеки або порушення порядку паспортизації відходів I-IV класів небезпеки».

А взагалі кажучи, якщо винести за дужки некоректні формулювання і інші помилки і неточності, в запропонованому законопроекті ми бачимо не спробу диференціювати відповідальність за різні за своєю суттю і наслідків адміністративні правопорушення, пов'язані з поводженням з відходами, а спробу різко посилити відповідальність за відсутність ПНООЛР, за недотримання лімітів на розміщення відходів, а також за всі інші порушення законодавства в галузі поводження з відходами, які не вказані в чч. 3 і 4 пропонованої нової редакції ст. 8.2 КоАП РФ.

При цьому дивним виглядає зрівняння розмірів покарання для юридичних осіб та осіб, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи (за винятком ч. 4, де розміри адміністративних штрафів для юридичних осіб вище). Для юридичних осіб розмір покарання взагалі однаковий за всі види зазначених в чч. 3 і 4 правопорушень, що дискредитує саму ідею диференціації відповідальності.

У порівнянні з проектом № 75317-7 проект № 690757-6 Виглядає набагато більш справедливим: в ньом пропонувалася реальна диференціація відповідальності за ті правопорушення в Галузі поведение з відходами, Які НЕ є небезпечний для навколишнього природного середовища и не несуть Великої небезпеки суспільним відносінам. Хоч і розкритикований (і нами, і Мінекономрозвитку Росії, яка дала негативний висновок про оцінку регулюючого впливу), але проект № 690757-6 був певним кроком вперед в справі диференціації відповідальності за адміністративні правопорушення в галузі поводження з відходами.

Проект № 75317-7, на нашу думку, є вкрай несправедливим. Крім перспектив поповнення державної скарбниці за рахунок збільшення розмірів штрафів до захмарних висот за правопорушення, які далеко не завжди становлять небезпеку для навколишнього середовища, новий законопроект несе в собі загрозу підриву економіки і соціальної обстановки в Росії, оскільки, як ми вже зазначили, несумірні досконалим адміністративним правопорушень штрафні санкції можуть призвести до закриття багатьох підприємств.

Розумне зерно, яке є в проекті № 75317-7, - ідея диференціювати відповідальність за порушення санітарно-епідеміологічних вимог при поводженні з відходами в залежності від заподіяної шкоди та загрози шкоди життю і здоров'ю громадян. Цю ідею мало б сенс поширити і на адміністративні правопорушення, пов'язані з недодержанням екологічних вимог при поводженні з відходами, пов'язавши із заподіяною шкодою навколишньому середовищу (або з погрозою заподіяння такої шкоди) внаслідок вчинення адміністративного правопорушення. І розмір адміністративного штрафу в разі відсутності шкоди навколишньому середовищу і відсутності загрози заподіяння шкоди бажано встановити за відповідні правопорушення нижче, ніж розміри штрафу в чинній редакції ст. 8.2 КоАП РФ.

Фігурально висловлюючись, якщо проект № 690757-6 був кроком вперед у реалізації ідеї диференціації відповідальності за правопорушення у сфері поводження з відходами, то проект № 75317-7 - це два кроки назад (враховуючи і те, що проект № 690757-6 був прийнятий в першому читанні, і те, що в проекті № 75317-7 пропонуються ідеї, раніше вже відкинуті).

Поки незрозуміло, чи буде продовжена робота над проектом № 690757-6, і якщо буде, то як це буде поєднуватися з роботою над проектом № 75317-7. Але висловлюємо надію, що проект № 75317-7 в запропонованому варіанті (або навіть з деякими «косметичними» поліпшеннями) не приймуть.

У зв'язку з цим порадував той факт, що Алтайское крайове Законодавчі Збори 02.05.2017 представило в Держдуму відгук, в якому висловило своє ставлення до проекту № 75317-7: вважати його прийняття недоцільним. Правда, п'ять органів законодавчої влади суб'єктів Російської Федерації підтримали цей законопроект, але, наприклад, на проект № 690757-6 негативних відгуків взагалі не було.

Оптимізм вселяє і те, що Правове управління Держдуми підготувало Висновок [11] , В якому справедливо вказав на спірні, сумнівні і не відповідають законодавству формулювання, в т.ч. і на деякі з тих, що ми відзначили (і на ряд інших, що стосуються запропонованих змін до ст. 8.13, 8.31, 8.39 КоАП РФ, які ми не розглядали в цьому матеріалі).

«Довідник еколога» буде і далі стежити за тим, як буде реалізовуватися в законотворчості ідея диференціації відповідальності за адміністративні правопорушення в галузі поводження з відходами, і ми закликаємо всіх зацікавлених осіб - екологів, керівників підприємств, розсудливих представників державних органів - бути до цієї проблеми небайдужими і висловлювати свою думку будь-якими можливими способами.

[1] Бланкетний спосіб передбачає, що відсутні відомості повинні бути заповнені нормами права, зазначеними в інших нормативних правових актах.

[2] Прохоров І.О. Адміністративні правопорушення при поводженні з відходами: особливості застосування ст. 8.2 КоАП РФ і можливості диференціації адміністративної відповідальності // Довідник еколога. 2015. № 4. С. 49-66 ( profiz.ru/eco/4_2015/8.2_KoAP ).

[3] Прийнятий Держдумою в першому читанні 18.03.2015.

Текст законопроекту та матеріали до нього шукайте за посиланням goo.gl/Tdgm7S .

[4] Прохоров І.О. Диференціація адміністративної відповідальності: тримаємо руку на пульсі законодавства // Довідник еколога. 2016. № 8. С. 7-14 ( profiz.ru/eco/8_2016/316-fz ).

[5] Текст законопроекту та матеріали до нього шукайте за посиланням goo.gl/zw78U5 .

[6] Пропонується дати статті номер 8.44, хоча в чинній редакції КпАП РФ вже є ст. 8.44 «Порушення режиму здійснення господарської та іншої діяльності в межах зон затоплення, підтоплення», а всього в главі 8 «Адміністративні правопорушення в галузі охорони навколишнього середовища і природокористування» вже 46 статей.

[7] Пропонується дати статті номер 6.19, хоча в чинній редакції КпАП РФ вже є ст. 6.19 «Створення юридичною особою умов для торгівлі дітьми та (або) експлуатації дітей», а всього в главі 6 «Адміністративні правопорушення, що посягають на здоров'я, санітарно-епідеміологічне благополуччя населення і суспільну моральність» вже 33 статті.

[8] Див. Накази Мінприроди Росії від 05.08.2014 № 349 «Про затвердження Методичних вказівок по розробці проектів нормативів утворення відходів і лімітів на їх розміщення», 25.02.2010 № 50 «Про Порядок розробки та затвердження нормативів утворення відходів і лімітів на їх розміщення» ( в ред. від 25.07.2014), нормативні правові акти державних органів влади суб'єктів Російської Федерації.

[9] Детальніше про різницю між поняттям «норматив утворення відходів» та іншими показниками см: Прохоров І.О. Нормативи і річні нормативи утворення відходів, правова основа методів розрахунку нормативів // Довідник еколога. 2014. № 7. С. 44-57. З часу написання статті минуло три роки, але, незважаючи на кілька змінилася з тих пір термінологію, проблеми, викладені в статті, не втратили своєї актуальності.

[10] Див. Правила інвентаризації об'єктів розміщення відходів, затверджені Наказом Мінприроди Росії від 25.02.2010 № 49 (в ред. Від 09.12.2010).

І.О. Прохоров, інженер, аудитор-еколог (м.Москва)